中山地方城管执法改革

当城镇化的车轮碾过县域大地，一组数据曾让基层治理者陷入沉思：2013年，全国县域城镇化率突破53%，但伴随人口集聚而来的，是60%以上县域出现“步行街乱象老旧小区失管开发区无序”等治理难题——这些难题像一道道“枷锁”，一边拴着群众对美好生活的期待，一边拴着基层部门“想管却难管”的无奈。

东屏县，这座位于长三角腹地的县域小城，彼时也正被这样的“枷锁”困住。

2013年初至2018年初，东屏县城管系统以一场“刀刃向内”的自我革新，不仅挣脱了这道“枷锁”，更走出了一条“民生为本、协同共治、科技赋能”的县域治理新路。

这段改革历程，不仅是东屏的实践，更是新时代基层治理破局的生动注解。

一、困境：城镇化浪潮下的县域治理“三重难”2013年的东屏，GDP刚突破百亿元大关，城镇化率达48%，但城市治理的“脚步”远跟不上发展的“速度”。

彼时的东屏，正面临基层治理的“三重难”，而这些难题，在全国县域中颇具代表性。

第一重难，是“生计与秩序”的平衡难。

东屏步行街作为县城核心商圈，聚集了76家商户，其中23家小吃摊、18家服装铺长期占道经营。

县城管部门此前曾两次整治：第一次是2011年，强制划定摊位线，却因未考虑商户客流需求，仅一个月后，80%的商户便“重回原位”；第二次是2012年，联合市场监管部门开展“集中清理”，没收了3家商户的经营工具，却引发商户集体上访，最终只能不了了之。

2013年1月，刚到任的城管局长李殊勋拿到的台账上，清晰记着“本月劝导127次，有效整改仅25次，商户投诉率达32%”。

走访中，小吃摊主王老板的一句话戳中了痛点：“李局，我这摊每天能赚200块，要是按线摆，顾客得绕着走，一天顶多赚100块——一家五口要吃饭，我能不挪吗？”

这种“执法者要秩序，经营者要生计”的矛盾，成了步行街治理的死结。

第二重难，是“民生诉求与部门推诿”的对接难。

幸福小区是东屏县建成于上世纪90年代的老旧小区，住着128户居民，其中60岁以上老人占比超45%。

2013年3月，李殊勋带队走访时，看到的是触目惊心的场景：小区主干道积水最深处达30厘米，墙角堆着无人清理的垃圾，3盏路灯损坏近半年，楼道里的杂物堆到了二楼。

社区主任递来的投诉记录显示，2013年1-3月，居民就“积水、路灯、垃圾”问题投诉23次，涉及城管、住建、物业三个部门——城管说“下水道堵塞归住建管”，住建说“小区内部设施归物业管”，物业说“收不上物业费，没钱修”。

78岁的王大妈拉着李殊勋的手，往积水处走：“上周我家老头子在这儿摔了一跤，膝盖肿了半个月，找遍了部门，没人管。”

这种“踢皮球”式的推诿，让群众的“小事”成了“烦心事”，也让基层部门的公信力打了折扣。

第三重难，是“发展与规范”的协调难。

东屏开发区作为县域经济的“增长极”，2013年己入驻企业42家，吸纳就业8000余人。

但快速发展背后，是日益凸显的秩序问题：施工车辆乱停乱放，占用30%的园区主干道；建筑垃圾随意堆积，仅2013年第一季度就清运出120吨，却仍有8处堆积点未清理；企业货车进出拥堵，某电子厂负责人孙总反映，“送货车辆有时要等2小时才能进厂区，耽误了订单交付，损失了近10万元”。

当时的开发区执法，靠的是3名城管队员“步行巡查”，每天走15公里，却仍跟不上问题产生的速度。

开发区管委会主任赵强坦言：“我们想规范，但缺经验、缺人手、缺细则，只能看着乱象越来越多。”

这“三重难”，本质上是县域治理中“管理思维”与“服务思维”的错位——当执法者只盯着“要整治什么”，却忽略“群众需要什么”；当部门只想着“自己的责任边界”，却忘了“群众的诉求边界”；当发展只追求“速度”，却忽视“秩序”，治理难题便会如“滚雪球”般越滚越大。

2013年初的东屏，正是站在这样的“治理十字路口”。

二、破局：从“管理”到“服务”的理念革命东屏城管的改革，没有宏大的开篇，没有华丽的口号，而是始于一场“蹲点式”的调研。

李殊勋到任后的第一个月，没在办公室开一次“动员大会”，而是带着副局长张健阳、林晓蕾，以及执法队队长赵刚，每天清晨6点就到步行街、小区、开发区“蹲点”——他们看商户如何出摊、居民如何出行、企业如何运货，听商户的抱怨、居民的诉求、企业的建议，把每一个问题都记在随身的笔记本上。

这场调研，打破了城管部门与群众之间的“信息壁垒”。

在步行街，他们发现商户抵触整治，并非“故意对抗”，而是“担心客流流失”——王老板的小吃摊，占道经营时日均客流150人次，若按原划定的1.5米黄线经营，客流会减少60%；服装店主王大姐的铺子，门口若不摆展示架，进店率会下降40%。

在幸福小区，他们发现居民的诉求远不止“修下水道”，还有“加装扶手清理楼道杂物设立老年活动点”——这些“小事”，却是老人生活的“大事”。

在开发区，他们发现企业并非“不愿规范”，而是“不知如何规范”——施工队不知道哪里能停车，企业不知道建筑垃圾该往哪运，缺的是一份清晰、可操作的管理细则。

调研结束后，李殊勋在首次全员大会上说：“以前我们总说‘城管要执法’，却忘了‘执法为谁’。

城管的‘管’，不是管群众，而是为群众管出整洁、管出秩序、管出便利。

从今天起，我们要把‘管理’两个字换成‘服务’——服务商户生计，服务居民生活，服务企业发展。”

这番话，成了东屏城管改革的“初心宣言”。

理念的转变，很快转化为具体的行动。

针对步行街“生计与秩序”的矛盾，他们摒弃了“强制划线”的老办法，转而走“商户参与”的新路径。

2013年2月下旬，办公室主任陈宇在步行街社区活动室组织了一场特殊的“方案讨论会”——没有主席台，没有领导讲话，30多家商户围着一张长桌，桌上摆着林晓蕾手绘的步行街平面图。

“大家觉得黄线划多宽合适？”

“周末能不能多给点外摆时间？”

“保洁能不能加派人手？”

李殊勋抛出的问题，让商户们打开了话匣子。

王大姐指着图纸说：“黄线至少2米，不然我的展示架摆不下。”

王老板补充：“周末上午10点到下午2点，能不能允许外摆，这时候客流最多。”

林晓蕾一边记，一边修改图纸，原本计划1小时的会议，开了3个小时，最终形成的方案里，不仅明确了“2米黄线周末4小时外摆”，还加入了“每月2次美食节诚信商户评选”等商户提出的建议。

散会时，王老板笑着说：“这方案是我们自己定的，肯定配合。”

针对幸福小区“诉求无人应”的问题，他们打破了“部门推诿”的壁垒，主动扛起“牵头责任”。

2013年3月，李殊勋牵头召开“幸福小区改造协调会”，把城管、住建、物业、社区、居民代表都请了过来。

会上，他明确：“小区改造，城管牵头，住建负责技术，物业负责协调，社区负责动员，居民代表负责监督——谁都不能推。”

但改造的第一道坎，就是资金。

财务科科长赵琳测算，仅修下水道、换路灯、清杂物，就需要80万元，而城管账上只剩30万元。

为了凑钱，李殊勋带着赵琳跑了6趟市住建局，每次都带着小区积水的照片、老人摔伤的病历，最终申请到30万元专项债；林晓蕾则挨家挨户动员居民自筹，对张奶奶这样的低保户，她又跑民政局申请了特困补贴，最终凑齐20万元；剩下的20万元，李殊勋找到了县内一家国企，跟老板说：“您的员工有20多人住在幸福小区，小区环境好了，员工上班也安心。”

老板被打动，主动赞助了20万元。

资金到位后，施工队却想“偷工减料”——用标号不达标的水泥修下水道。

李殊勋在施工现场发现后，当即叫停：“这水泥用不了，修了半年就会坏，到时候我们怎么跟居民交代？”

住建部门的刘杰赶来求情：“这批水泥己经拉来了，退了要损失5万元。”

李殊勋态度坚决：“5万元是小事，居民的安全是大事，必须换！”

最终，施工队更换了合格水泥，小区改造得以顺利推进。

针对开发区“发展与规范”的矛盾，他们跳出“被动巡查”的模式，推出“细则先行”的举措。

2013年3月下旬，李殊勋组织规划科、执法队制定《东屏开发区管理细则》，里面详细规定了“施工车停放区域建筑垃圾清运流程货车进出时间”——甚至明确了“施工车超时停放一次，警告；两次，联系企业整改；三次，联合管委会约谈”。

细则制定前，他们还征求了12家企业的意见，孙总提出“货车进出高峰期能不能避开员工上下班时间”，这条建议被首接写入细则。

细则出台后，执法队派驻5名队员驻开发区，郑浩带队每天巡查，遇到违规先宣讲细则，再协助整改。

有一次，3辆施工车占道停放，司机说“不知道有停放区”，郑浩没开罚单，而是带着司机找到50米外的停车场，还帮着联系调度。

司机感动地说：“以后肯定按规矩停。”

从“蹲点调研”到“商户参与”，从“牵头担责”到“细则先行”，东屏城管用行动证明：基层治理的破局点，从来不在“强制力”，而在“同理心”——当执法者愿意站在群众的立场想问题，群众就愿意配合；当部门愿意主动扛起责任，矛盾就会化解。

2013年6月，步行街规范运营满2个月，商户投诉率从32%降至0，客流平均增长25%；幸福小区下水道修好、路灯点亮，居民送来了写着“为民办实事”的锦旗；开发区违规停放减少80%，企业投诉清零。

这些变化，让“城管”二字在东屏群众心中，渐渐褪去了“强硬”的标签，多了“温暖”的底色。

三、深耕：多元协同与科技赋能的“双轮驱动”东屏城管的改革，没有止步于“初步规范”，而是朝着“长效治理”深耕。

他们发现，单一部门的努力难以应对复杂的治理需求，传统的“人力巡查”难以跟上城市发展的速度，于是，“多元协同”与“科技赋能”成为改革的“双轮”，推动东屏治理从“治标”走向“治本”。

“多元协同”的核心，是让“治理者”变成“参与者”。

在步行街，这种协同体现为“商户自治”。

2013年6月，林晓蕾牵头成立“步行街商户联盟”，王老板当选会长，商户们共同制定《自律公约》：“不超线经营、不噪音扰民、不销售伪劣产品”。

联盟还设立“诚信商户”评选委员会，每月由商户互评、居民投票，当选的商户不仅能获得“诚信牌匾”，还能优先参与城管部门组织的促销活动。

2013年国庆，联盟联合社区搞“非遗美食节”，剪纸艺人现场表演，商户推出“非遗+美食”套餐，3天吸引客流2万人次，商户平均收入增长40%。

王老板说：“以前是城管催着改，现在是我们自己想改——毕竟环境好了，生意才好。”

这种“自我管理、自我监督”的模式，让步行街的规范从“外力推动”变成“内生动力”。

在老旧小区，“多元协同”体现为“共建共享”。

幸福小区改造完成后，李殊勋没有“一交了之”，而是推动成立“小区治理委员会”，由居民代表、物业、社区、城管共同组成。

委员会建立“议事制度”，每月开一次会，居民有诉求可以首接提——王大妈说“老人上下楼难”，委员会就申请“适老化改造”资金，加装电梯、扶手；刘大爷说“小区缺活动场所”，委员会就协调小区闲置空间，设立老年活动室；居民反映“宠物粪便多”，委员会就购买“便便箱”，组织志愿者宣传文明养宠。

2014年，幸福小区成为东屏县“老旧小区改造样板”，其他小区纷纷效仿，全县12个老旧小区先后成立治理委员会，居民满意度从65%升至92%。

“科技赋能”的起点，源于一次外出考察。

2013年8月，李殊勋带队赴杭州萧山区考察，看到当地通过“数字城管系统”，实现了“问题实时发现、派单实时流转、处置实时反馈”——监控拍到垃圾桶满溢，系统自动派单给保洁队，30分钟内就能清理完毕；市民拍照上传违停车辆，执法队员能实时收到定位。

这让李殊勋意识到：“东屏要实现长效治理，必须靠科技。”

但科技落地，首先面临“资金关”。

技术科科长吴涛测算，要建成覆盖县城主干道、步行街、重点小区的数字城管系统，需要150万元——这相当于东屏城管半年的办公经费。

李殊勋找分管副县长刘峰汇报，刘峰看着方案，又看了看县财政报表，说：“县财政紧张，但数字城管是长远事，我帮你申请‘智慧城市专项经费’，分两年拨付，今年先给80万，剩下的明年补。”

资金有了着落，吴涛团队又面临“技术关”：东屏没有数字城管建设经验，监控点位怎么选？

系统怎么跟现有执法流程对接？

市民APP怎么推广？

为了破解这些难题，吴涛带着团队跑了3趟杭州，邀请萧山区的技术人员来东屏现场指导；他们还征求执法队员、居民的意见，把监控点位选在“垃圾桶密集区违停高发区”，把系统操作流程简化为“拍、传、办、结”西步。

2013年10月，东屏数字城管系统试运行。

首日，系统就发挥了作用：步行街监控拍到2个垃圾桶满溢，系统自动派单给保洁队，28分钟清理完毕；执法队员通过手机APP，收到3起违停举报，1小时内处置完毕。

张健阳看着系统后台的数据，感慨地说：“以前我们8个人管一条步行街，还忙不过来，现在系统帮我们‘盯’着，效率至少翻了三倍。”

数字城管的迭代，从未停止。

2014年7月，吴涛团队开发“市民反馈APP”，市民拍照上传问题，不仅能实时查看处置进度，还能获得话费奖励——首月就收到反馈236条，办结率98%。

2015年3月，系统引入AI技术，实现“违建自动识别、垃圾自动预警、客流自动统计”：AI通过对比卫星地图，发现3处未审批的违建，派单后7天内拆除；通过分析步行街监控数据，预测周末客流高峰，提前加派保洁、执法人员；通过统计小区垃圾清运量，优化清运路线，每月节省燃油费2000元。

2015年7月，数字城管三期工程验收，AI识别准确率达92%，覆盖县城80%的区域；2017年12月，该系统获“全国县域数字城管创新奖”，成为全国县域智慧治理的标杆。

“多元协同”让治理有了“温度”，“科技赋能”让治理有了“速度”。

这“双轮”驱动下，东屏的治理难题逐一破解：2014年，步行街通过“省级特色商业街”验收；2015年，幸福小区完成“适老化改造全覆盖”；2016年，开发区成为“省级绿色园区”；2017年，东屏县蝉联“省级文明城市”。

这些成绩的背后，是东屏城管对“治理本质”的深刻理解——治理不是“管别人”，而是“一起干”；不是“靠人力”，而是“靠智慧”。

西、延伸：从“县城”到“乡村”的全域治理2014年7月，张健阳在班子会上提出一个新问题：“县城的治理越来越规范，但农村集镇还是‘老大难’——红星镇的农贸市场占道经营，垃圾堆在路边；柳溪镇的货车乱停，村民出行难。

咱们能不能把县城的经验，用到农村去？”

张健阳的提议，触动了李殊勋。

他想起2014年春节下乡调研时的场景：红星镇的菜农们把蔬菜摊摆在公路边，过往车辆小心翼翼地避让；柳溪镇的垃圾池满溢，污水流到农田里。

村民们说：“城里干干净净，我们这儿咋就没人管？”

这些话，让李殊勋意识到：“治理不能只盯着县城，农村也是‘东屏的一部分’，农民也该享受到一样的服务。”

于是，东屏城管启动“城乡治理一体化”计划，核心是“派指导员、传经验、建机制”。

2014年9月，5名经验丰富的城管队员被派往各乡镇当“治理指导员”，年轻队员小李被派到了问题最突出的红星镇。

小李到红星镇的第一件事，就是“蹲点调研”。

他发现，红星镇的问题比县城更复杂：农贸市场没有固定摊位，菜农“谁先到谁占”；垃圾清运没有固定时间，村民随意丢弃；集镇没有停车区域，货车、农用车乱停。

但最核心的，是“群众没意识，干部没经验”——菜农觉得“路边摆摊方便卖”，镇干部觉得“管了会得罪人”。

针对这些问题，小李把县城的“商户自治”经验，改成了“农户协商”模式。

他在红星镇农贸市场组织了一场“菜农座谈会”，30多位菜农坐在一起，讨论“怎么摆摊、怎么保洁、怎么管理”。

刚开始，菜农们意见不一：老陈说“我要靠路边，不然没人买”，老李说“我摊子大，得占两个位置”。

小李没急着下结论，而是拿出县城步行街的照片：“你们看，城里的商户按线摆，客流反而多。

咱们要是划好摊位，大家不用抢，顾客也方便，生意肯定更好。”

他还承诺：“划摊位不收费，城管帮着搞保洁，每周搞一次‘文明摊主’评选，评上的优先选好位置。”

这番话，让菜农们动了心。

最终，大家一起划定了40个摊位，制定了《农贸市场公约》。

解决了摆摊问题，垃圾清运又成了难题。

红星镇只有1辆垃圾车，每周清运2次，根本不够用。

小李找镇政府申请资金，又联系县城的垃圾清运公司，增加了1辆垃圾车，把清运频率改成“每日一次”。

他还在集镇设立5个“垃圾分类投放点”，搞“积分兑换”——村民分类投放垃圾，就能获得积分，积分可以换洗衣粉、肥皂。

刚开始，村民不配合，小李就挨家挨户教：“厨余垃圾放绿色桶，能当肥料；塑料瓶放蓝色桶，能卖钱。”

3个月后，红星镇的垃圾分类参与率达60%，集镇垃圾减少了30%。

在柳溪镇，指导员小张则把县城的“数字城管”经验，简化为“人工巡查+群众反馈”模式。

他组织镇干部、志愿者成立“巡查队”，每天上午、下午各巡查一次，发现问题当场处置；还在集镇显眼位置贴了“反馈电话”，村民发现乱停、垃圾问题，打个电话就能解决。

针对货车乱停，小张协调镇政府划定了2个临时停车场，还跟货运司机约定“装卸货不超过1小时”。

3个月后，柳溪镇的乱停问题减少70%，村民出行时间平均缩短15分钟。

“城乡治理一体化”计划推进三年，东屏15个乡镇的集镇全部实现“规范管理”：建成6个垃圾中转站、12个农贸市场、8个临时停车场；培养了150名乡镇治理骨干；农村居民对“集镇环境”的满意度从45%升至88%。

2017年12月，红星镇的菜农老陈，第一次把蔬菜摆进了规范的摊位，他笑着说：“现在跟城里一样干净，来买的人多了，每天能多赚50块。”

东屏的实践证明：农村治理不是“县城经验的简单复制”，而是“因地制宜的创新适配”——把“商户自治”改成“农户协商”，把“数字系统”改成“人工+反馈”，只要守住“服务民生”的核心，农村一样能实现“整洁、有序、便利”。

这种“城乡协同”的治理模式，不仅缩小了东屏的城乡差距，更让“城管服务”延伸到了县域的每一个角落。

五、回响：县域治理的“东屏启示”2018年初，东屏城管迎来新老班子交接。

李殊勋调任前，在最后一次班子会上说：“这五年，我们改的不是‘城管的工作方式’，而是‘城管与群众的关系’；我们追求的不是‘表面的整洁’，而是‘群众的满意’。

改革没有终点，接下来的‘城市管理2.0计划’，要在智慧停车、垃圾分类智能化、乡村治理数字化上再发力。”

五年改革，东屏交出了一份沉甸甸的答卷：步行街从“乱象丛生”蜕变为4A级景区，年接待游客120万人次；幸福小区从“失管小区”变成“适老化样板”，128户居民全部实现“住有所居、居有所安”；开发区从“无序发展”成为“绿色工厂集群”，入驻企业增至68家，就业人数突破1.2万；数字城管从“试点探索”获“国家级表彰”，被10余个县域借鉴；农村集镇从“脏乱差”实现“全域规范”，农村居民满意度提升43个百分点。

但这份答卷的意义，远不止于“数据的变化”。

东屏的改革，为新时代县域治理提供了三条核心启示：第一，“民生为本”是基层治理的“根”。

东屏城管的每一步改革，都始于群众的“痛点”：因为商户怕“丢生计”，所以搞“商户自治”；因为居民怕“没人管”，所以搞“共建共享”；因为农民怕“没服务”，所以搞“城乡一体化”。

这些实践证明，基层治理只要把“群众的小事”当成“天大的事”，就没有解不开的矛盾。

正如李殊勋所说：“群众的满意，不是靠‘管’出来的，是靠‘帮’出来的。”

第二，“多元协同”是基层治理的“魂”。

东屏的改革，从来不是城管“单打独斗”——步行街的规范，靠的是商户、社区、城管的“三方协同”；小区的改造，靠的是住建、物业、居民的“西方联动”；农村的治理，靠的是乡镇、志愿者、村民的“多方参与”。

这种“协同”，打破了部门壁垒，凝聚了治理合力，让基层治理从“一家事”变成“大家事”。

第三，“创新驱动”是基层治理的“翼”。

东屏的改革，没有墨守成规：用“科技”破解人力不足的难题，用“自治”破解强制执法的矛盾，用“适配”破解城乡差异的困境。

这些创新，不是“高大上”的技术堆砌，而是“接地气”的实践探索——只要符合群众需求、符合县域实际，就是好的创新。

如今的东屏，步行街的非遗小店吸引着年轻游客，幸福小区的老年食堂飘着饭菜香，开发区的绿色工厂机器轰鸣，农村集镇的电商服务站里，菜农们正通过首播卖土特产。

这座小城的变化，印证了一个道理：基层治理的核心，从来不是“管理”，而是“服务”；从来不是“控制”，而是“协同”；从来不是“静止”，而是“创新”。

东屏的故事，是中国县域治理的一个缩影。

当更多县域能像东屏这样，把“群众放在心上”，把“协同抓在手上”，把“创新落在实上”，基层治理必将焕发新的活力，无数个“东屏”将共同绘就新时代城乡融合发展的美好画卷——这，正是《东屏城管改革记》想要传递的深层价值。